Artigo

PEC da transição e os efeitos na economia

Por Carlos Gilbert Conte Filho.

A PEC da transição foi aprovada no dia 22 de dezembro ao apagar das luzes do recesso parlamentar de final de ano. Mesmo aprovada, não ocorreu nos moldes que o governo Lula desejava. O Congresso Nacional conseguiu – ao longo das últimas semanas – desidratar a proposta inicial. Diante desse cenário em que o governo petista terá recursos adicionais ao longo de 2023, onde esses serão alocados e quais devem ser os desdobramentos na economia daqui para frente? Responder a essa questão é o foco deste artigo.

            Ao iniciar as tratativas para a transição do governo, a equipe designada por Lula articulava a negociação junto ao Congresso Nacional para conseguir um espaço fiscal mais amplo (R$ 175 bilhões) ao longo dos próximos quatro anos. Desse modo, seria facilmente factível garantir que as vultuosas promessas feitas durante e campanha fossem cumpridas ao longo dos quatro anos de governo.

De cara, a equipe de transição não conseguiu o que desejava, isto é, extrapolar o teto de gastos durante os quatro anos do mandato. Trabalhou-se, então, com o horizonte de dois anos. Ao fim das negociações, entretanto, o texto aprovado pelo Congresso Nacional autorizou recursos extras de R$ 145 bilhões apenas para 2023. Entre 2024 e 2026 o governo Lula terá que ajustar as despesas ao teto orçamentário. Mas o que é o teto de gastos? Além disso, qual é o objetivo de manter um teto de gastos?

O teto de gastos é uma expressão que se tornou usual após as eleições de outubro.

Criado em 2016, é uma dentre três regras fiscais que o governo deve obedecer. As outras duas regras são: i) a meta e o resultado primários (déficit ou superávit que estão fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) de cada ano); e ii) a regra de ouro (instituída pelo artigo 167 na Constituição Federal) que obriga o Governo Central a pedir autorização ao Congresso Nacional para emitir títulos da dívida pública.

Observa-se, portanto, que o teto de gastos é uma das principais âncoras fiscais do País e tem como objetivo principal assegurar o controle das contas públicas, sobretudo controlar o aumento da dívida pública.

Ademais, na concepção, o teto de gastos estabeleceu um limite para o crescimento das despesas públicas ao longo de 20 anos (2017 a 2036). Desse modo, apenas a inflação do ano subsequente poderia ser agregada ao orçamento final. Ocorre que essa regra foi alterada no fim de 2021. Até então, o teto de gastos era corrigido pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) auferido no período entre julho de dois anos antes e junho do ano anterior. A partir de 2021 – com o novo marco fiscal – o teto de gastos passou a ser corrigido pela inflação dos seis primeiros meses do ano corrente e uma estimativa oficial para o IPCA dos seis últimos meses do ano corrente.

Ocorre que o governo federal só poderia enviar um projeto de lei orçamentária com despesas que extrapolassem o teto no caso em que os gastos discricionários (gastos não obrigatórios) caíssem a zero. Neste caso, os gastos obrigatórios ultrapassariam a 100% do orçamento o que inviabilizaria o funcionamento dos serviços públicos que dependem de verbas discricionárias. Para corrigir esse problema, a emenda constitucional que resultou no novo marco fiscal (2021) permitiu o envio de orçamentos fora do teto de gastos quando as despesas obrigatórias ultrapassassem 95% das despesas totais (naquela época, alguns economistas chegaram a sugerir 85%).

É importante ressaltar, também, as consequências que o não cumprimento do teto de gastos acarreta para a União. São três: a primeira delas é a proibição da ampliação do quadro funcional e a proibição de reajustes reais dos salários dos servidores federais (acima da inflação), além de limitar as despesas discricionárias (despesas não obrigatórias). A segunda, é a proibição de reajustes nominais dos servidores federais e a limitação dos gastos discricionários e de custeio administrativo ao valor nominal autorizado no ano anterior. A terceira proíbe reajustes do salário-mínimo acima da inflação, além de cortar em 30% os gastos com viagens, transferências e diárias dos servidores públicos.

            Salienta-se – e aqui não se está justificando gastos além do teto – que, no Brasil, o teto de gastos inclui investimentos (obras públicas e compras de equipamentos) e não tem válvula de escape em momentos de recessão ou de crise econômica (ao contrário de outros países que adotam a mesma regra fiscal).

            Voltemos ao cenário atual e o destino dos recursos originados na PEC da transição. Esses recursos extras se designam, substancialmente, a garantir o pagamento dos programas sociais que Lula prometeu durante a campanha. Dos R$ 145 bilhões viabilizados, esses serão distribuídos da seguinte forma:

  • R$ 70 bilhões serão destinados ao Auxílio Brasil (que volta a se chamar Bolsa Família a partir de primeiro de janeiro). Viabiliza, portanto, o pagamento dos R$ 600 para cerca de 21 milhões de famílias ao custo total anual de R$ 176 bilhões. Desse montante, R$ 52 bilhões serão alocados para bancar o extra de R$ 195 que complementam os R$ 600 (R$ 405 já estavam previsos no orçamento feito pelo governo Bolsonaro) e; R$ 18 bilhões serão destinados para bancar os R$ 150 adicionais para famílias com crianças de até 6 anos de idade.  
  • R$ 21,3 bilhões para emendas dos congressistas;
  • R$ 9,85 para emendas do relator (em que caberá ao governo definir as áreas que receberão essa verba);
  • R$ 16,7 bilhões para reajustes dos funcionários públicos.

Além desses, a PEC também estabelece que o governo Lula tem até o fim de agosto para enviar um novo regime fiscal que substitua o teto de gastos (o que poderá ser feito através de um projeto de lei que exigem – para a aprovação – um quórum menor do que uma PEC no Congresso Nacional). Outro ponto é que a PEC permite ao governo utilizar até R$ 23 bilhões em investimentos já em 2023 fora do teto de gastos. Esses recursos virão do excesso de receita se a União arrecadar mais do que previa. Além desses dois pontos, a PEC autoriza o governo a utilizar os recursos esquecidos por trabalhadores nas cotas do PIS/Pasep sem que essa despesa seja contabilizada no teto de gastos (esses recursos são estimados em R$ 24 bilhões). Cabe ressaltar que a PEC também abre espaço fiscal para que o governo retome projetos sociais que foram esquecidos durante o governo Bolsonaro (farmácia popular, desenrola Brasil e o programa mãos-médicos).

Mas  quais os desdobramentos que os recursos adicionais oriundos da PEC acarretam a economia daqui para frente? Um fato que estava consolidado antes mesmo de se cogitar a PEC da transição é que o ano de 2023 já estava comprometido em decorrência de fatores internos e externos.

Internamente, havia as questões fiscais herdadas do governo Bolsonaro decorrentes dos gastos realizados em 2022 com o intuito de impulsionar a economia. Ademais, há o esgotamento da lacuna deixada na atividade econômica pela pandemia que, gradualmente, foi preenchido conforme a normalidade foi reestabelecida. A partir de então, o crescimento da economia passou a depender de novos investimentos, algo que não ocorreu ao longo de 2022 (gráfico 1). Externamente, tem-se a guerra no leste europeu, os novos focos de Covid-19 na China, a desaceleração da economia mundial e a inflação generalizada (principalmente nos países desenvolvidos). Esses fatores externos, por si só,  já seriam obstáculos o suficientemente grandes e que dificultariam um bom desempenho da atividade econômica por aqui (haja visto que o Brasil é um país exportador e que depende do setor externo).

Gráfico 1 – Formação Bruta de Capital Fixo acumulado ao longo do ano (%).
Fonte: IBGE (2022).

Destaca-se, também, que o mercado havia reagido muito mal a ideia de uma PEC que autorizasse recursos adicionais por um longo período. A proposta de ampliação do endividamento público por um período de dois anos gerou desconfiança quanto aos aspectos fiscais que seriam deixados para o futuro. E essa desconfiança refletiu na fuga de capitais do País e, consequentemente, na desvalorização cambial do Real frente ao dólar; além da queda do índice Bovespa (gráfico abaixo) ao longo dos últimos dois meses (gráfico 2).

Gráfico 2 – Índice Bovespa (fechamento) e câmbio (compra) R$/US$ (eixo a direta).
Fonte: BM&Fbovespa e Banco Central do Brasil (2022).

Com a aprovação da PEC por um período menor (um ano), o mercado vem redefinindo a percepção do risco fiscal (que ainda existe). Os juros futuros, por exemplo, marcaram quatro dias seguidos de queda quando a proposta estava sendo votada na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Contudo, ainda ficam as incertezas quanto ao impacto fiscal (que já era um fator preocupante em função da herança deixada pelo governo Bolsonaro) e quanto aos nomes dos próximos ministros para as pastas que continuam em aberto. O viés ideológico do governo Lula somado a história recente do partido (envolvimento em escândalos de corrupção junto a importantes estatais) segue sendo um forte motivo de temor pelo mercado. Em suma, as incertezas e o aprofundamento do endividamento prejudicam uma economia em recuperação.

Percebe-se, portanto, que o cenário é delicado. Além da questão fiscal, a incógnita que fica é como o governo Lula utilizará o ano vindouro para reorganizar o ambiente doméstico e o quanto o cenário internacional vai nos ajudar (ou não) a melhorar a situação econômica e social do País.

Fato é que uma PEC com as características que foram aprovadas era inevitável. O artificialismo que sustentaram a atividade econômica em 2022 cobram o seu preço. Disso tudo, o que fica é que uma maior responsabilidade dos governantes com os recursos públicos é imperativo para que a confiança do empresariado seja refeita e que, assim, as taxas de investimento sejam majoradas fazendo com que a atividade da economia retorne a uma rota de crescimento sustentado daqui para frente. E isso é o que se espera do novo governo: maior credibilidade e responsabilidade que mitiguem a incerteza da economia.

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